按照举证规则，上诉人既然明确作出不予工伤认定决定，就应提供证明其决定正确合法的依据，也即承担提供张建新在事故中承担主要责任或者全部责任证据依据的举证责任。本案中，上诉人在没有足够证据证明张建新承担事故全部或者主要责任的情况下直接作出《不予工伤认定决定书》，属主要证据不足。

社会保险行政部门作出上述不予认定或者中止认定程序行为的原因，仍源于对《工伤保险条例》关于不认定工伤或者不视同工伤特殊情形的举证责任分配问题的错误理解。《工伤保险条例》规定特殊情形下不能认定工伤或者不视同工伤，是以社会保险行政部门能够提供证明相关否定性的特殊情形存在的证据作为前提的，此种情形下的举证责任不应该由工伤认定的申请者承担。在此类案件中，社会保险行政部门既然认定了在事故过程中存在排除工伤认定的特殊情形，那么就必须提供能够证明存在特殊情形的证据，否则不能以未出具交通事故责任认定书为由而不予认定或者拖延认定。

在没有交通事故责任认定书的情况下，社会保险行政部门对事故职工在事故中所承担的责任程度所作出的判断带有较强的专业技术特点，人民法院在审理案件时应认定行政机关的此种认定属依法行使自由裁量权的范畴，审查界点应限于社会保险行政部门是否进行了完全程度的履职。第一，对于社会保险行政部门不作为类的案件，除非事故责任程度确至明显可判定之程度以至于法官足以确信社会保险部门有推诿失职之嫌，人民法院一般均宜判决社会保险行政部门在重新调查核实基础上作出工伤认定决定，以尊重行政机关的裁量决断权；第二，若社会保险行政部门基于履行工伤认定法定职责之需要，在充分进行调查核实后认定存在职工负主要责任或者全部责任之情形，进而明确地作出不予工伤认定决定，此时人民法院所进行的审查亦应谨慎克制，而不得轻易推翻行政机关的决定。

【具体案情】

2017年6月5日下午18时，王某驾驶摩托车下班回家，途中行至某路段时，与张某驾驶的轿车并行行驶，后摩托车倒地王某当场死亡。交警部门作出的交通事故证明记载，事发地点没有监控视频摄像，经询问相关人员和检验鉴定无法作出责任划分，依据现有证据无法查实事故原因。王某所在的公司向当地人社局提交工伤认定申请，人社局认为，本次事故系单车事故，主要由于王某不安全驾驶行为导致，据此认为其不符合《工伤保险条例》认定工伤的规定，不予认定为工伤。王某的母亲孙某不服该决定，依法向法院提起诉讼请求撤销。

【案件分歧】

本案应如何处理，有两种不同观点。

一种观点认为，劳动者应承担其在交通事故中“非主要责任”的举证责任，否则应承担举证不能的法律后果。

第二种观点认为，人社局若不予认定工伤，应查实劳动者在交通事故中承担“主要责任”，否则，法院可撤销其决定。

【律师评析】

李志凯律师认为，人社局若不予认定工伤，应查实劳动者在交通事故中承担“主要责任”，否则，法院可撤销其决定。

1.认定劳动者上下班途中交通事故伤害是否为工伤标准唯一、路径多元

劳动者上下班途中遭遇交通事故伤亡能否认定为工伤，《工伤保险条例》规定了时空条件、交通工具类型和责任标准，即在“上下班途中”，遭遇“交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害”，“交通事故中劳动者承担非本人主要责任”，进而确立了交通事故中认定工伤的唯一标准即“非主要责任”。判定是否为本人“主要责任”的依据，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）要求以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外，前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。因此，判定交通事故中劳动者的责任大小时，应坚守多元化路径，在无事故责任认定书时，应结合其他证据综合审查。

2.无交通事故责任划分时的工伤认定举证责任分配

《规定》虽肯定交通事故责任认定书的效力，但同时明晰不能唯责任认定书是从，一则允许提供反证推翻责任认定书；二则无责任认定书时，人社局作出的决定应有事实和法律依据。因此，涉工伤认定行政诉讼中，人社局应出示证据证明其作出不予工伤认定的合法性，最终由法院根据举证责任分配和查实的证据依法裁判。

本案争议焦点是王某在交通事故中的责任划分，即劳动者王某是否应承担“主要责任”。现用人单位认可王某为其单位员工，且系下班途中遭遇交通事故，孙某已完成了王某所受伤害为工伤的举证责任。人社局作为法定职责部门不予认定工伤，应结合其他证据查实劳动者在交通事故中承担“主要责任”。现其没有查实王某的责任划分，仅依据交通事故证明得出系不当驾驶引发单车事故的依据不足，应承担不利后果。

3.类案认定为工伤契合法律要义

工伤保险相关法律规范一方面承载着为劳动者提供职业保障，使其避免陷入生活困境的期待，另一方面寄托着分担企业经营风险，推进社会经济发展的希冀。在此目标引领下，工伤认定的时空范围不断扩大，由传统的“履职关联性”拓展至“上下班途中”中的“合理时间”、“合理路线”，并确立了“非主要责任”标准。在未作出责任划分时，从体系解释出发，《工伤保险条例》第十九条第二款明确了工伤认定的举证责任分配，“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。同样，涉工伤认定的行政诉讼中，人社局应承担不认为是工伤的举证责任。

综上李志凯律师支出：劳动者上下班途中遭遇道路交通事故，有权机构未作出交通事故责任认定的，人社局应依法判定是否符合工伤认定条件。对不予认定工伤的，应查实劳动者在交通事故中是否承担主要责任，否则，人民法院有权撤销不予认定工伤决定书。

公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的，社会保险行政部门不得以此为由不予认定工伤。

案情

龚辉系成都市新都香城中学员工。2014年3月19日23时40分左右，龚辉驾驶电动二轮车下班行至新都区马超西路“小城故事”小区路口前，倒在停放于路口东右侧非机动车道停车位内的“丰田”小型轿车左后方。经路人报警，由120送至成都市新都区中医医院进行抢救，因抢救无效于2014年3月20日死亡。2014年4月14日，四川西华机动车司法鉴定所出具了一份技术鉴定，鉴定意见为：无法确定二轮车与轿车是否发生过接触。2014年4月18日，成都市公安局新都区分局交通警察大队出具《道路交通事故证明》(成公新交认字[2014]第00086号)证实：“因事发时为夜间、雨天，监控设施因光线较暗未能看到事故经过，无直接目击证人，致事发时龚辉驾车倒地原因无法确定，致此交通事故成因无法查清。”2016年2月5日，成都市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)依据成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》，决定对本次事故不予认定(或者视同)工伤，作出了《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号)。龚辉之妻张禾、子龚瑞、父龚松、母方学对该决定书不服，遂向成都市双流区人民法院提起行政诉讼。

审判

，

《工伤保险条例》第十四条从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形，并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，市人社局既然作出不予认定工伤的结论，就应提供其决定正确合法的依据，即承担提供龚辉在事故中承担全部或主要责任证据的举证责任。本案中，市人社局所依据的成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》没有明确交通事故成因，也没有划分道路交通事故责任。四川西华机动车司法鉴定所出具的鉴定意见亦明确无法确定轿车与事故中的二轮车是否发生过接触。因此，本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在交通事故中承担全部或主要责任，应当承担举证不力的法律后果。

成都市双流区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项之规定，判决：一、撤销被告成都市人力资源和社会保障局于2016年2月5日作出的《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号);二、责令被告成都市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。

宣判后，市人社局不服，向成都市中级人民法院提起上诉称，原审适用法律错误，请求撤销一审判决，维持上诉人作出的《不予认定工伤决定书》。其主要理由为：一、龚辉在交通事故中是否承担“非本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据;二、被上诉人自愿放弃通过起诉要求人民法院对事故责任进行判决从而获取相关证据的行为，是导致上诉人认定其不属于工伤的直接原因;三、上诉人虽然具备调查取证权，但上诉人无权对事故责任进行划分。即便上诉人行使行政判断权，在本案所涉交通事故中龚辉也应当承担主要责任。

被上诉人(原审原告)辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审维持原判。主要理由为：一、在被上诉人已向上诉人提交了《道路交通事故证明》的情形下，上诉人仍要求被上诉人提请相关部门对事故责任进行划分，缺乏法律依据。最高人民法院发布的指导性案例第69号确定的裁判规则也支持了被上诉人的前述观点;二、被上诉人认为交通事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以享受工伤保险待遇的权利;三、市人社局具有对工伤事实进行调查核实、对受害职工是否存在不予认定工伤的特殊情形作出明确认定的职权;四、从交警部门对龚辉交通事故勘查所得的证据来看，对本案事故责任的划分不应认定龚辉承担事故主要责任。

，

《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”。据此，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。

由此可知，交通事故责任书对于责任的认定和划分、对于工伤认定具有重要作用。

因此，有权机构出具的事故责任认定书是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据，但并非前提条件。

通常情况下，交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书，但本案因夜间、雨天、监控设施问题及无直接目击证人等原因，致事故责任无法确定。

最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定，有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该款规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下，市人社局仍应依法作出事实认定。同时，该条还明确了法院对市人社局作出的事实认定应结合其提供的相关证据依法进行审查。被上诉人在二审庭审中提供的最高人民法院发布的第69号指导性案例，虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉的问题，但该指导性案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时，市人社局仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定，而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。

市人社局不予认定龚辉构成工伤，应当提供龚辉符合不予认定工伤条件即龚辉本人承担交通事故主要或全部责任的证据。

本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在此次交通事故中承担主要或全部责任，市人社局认为“本案所涉交通事故龚辉应当承担事故主要责任”的证据不足，据此，应当认为市人社局作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足，市人社局应当承担举证不力的法律后果。

成都市中级人民法院于2016年10月19日作出(2016)川01行终676号判决：驳回上诉，维持原判。

论证

工伤认定关系着劳动者及其家人的切身利益和社会公共利益，社会公众关注度高。现实生活中，由于事故发生原因、环境等多变复杂，部分事故证据收集难度大，具体责任认定困难较大甚至无法认定，对社会保险行政部门的依法行政能力带来极大挑战。但工作难度越大，行政机关就越应严格依法履职，强化证据收集力度，加强行政机关负责人出庭应诉等工作，积极应对由此形成的行政诉讼，切实实现保障劳动者个人合法权益和维护社会公共利益的平衡。我国《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中，交通事故发生后，工伤认定通常有赖于交警部门对交通事故责任的划分，但在交警部门无法认定事故责任的情况下如何认定工伤存在认识分歧。

一、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量

+

虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤，但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第十四条第(六)项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件，主要理由是：第一，在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下，把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑，同时又易诱发个人的道德风险。第二，《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年《工伤保险条例》颁布之后制定的，职工在上下班途中如受到机动车事故伤害，除了认定为工伤，从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。2006年7月，《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施，使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强险中取得赔偿。第三，交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调，在现阶段尚存在基本法律的空白，为了避免实践处理中的复杂矛盾，协调《道路交通安全法》、《民法通则》与《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系，把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤，在工伤认定实践中将更加可行和简便。不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调，还是适用法律的简便与可操作性，都算得上一种进步与肯定，不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。

二、交警部门出具事故责任书的性质和作用

+

《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定：“职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤”。据此，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。由此可知，交通事故责任书对于责任的认定和划分对于工伤认定具有重要作用。

最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定，人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项“本人主要责任”时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。据此，交警部门出具的事故责任认定书同人民法院的生效裁判文书一样，是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据，但并非唯一依据和前提条件。

实践中，并非每起交通事故交警部门都能出具事故责任认定书，比如本案即是因事发时为夜间、雨天，监控设施因光线较暗未能看到事故经过，无直接目击证人等，致事发时死者驾车倒地原因无法确定，因此交通事故成因无法查清。对于交警部门无法作出事故责任认定的，人社部门能否以此为由不予认定工伤?应当如何履行法定职责?本案对此类问题进行了有益探索，同时提出对此类案件的审判思路和解决路径，以期对同类案件的处理提供参考。

三、交警部门无法认定事故责任情形下人社部门的法定职责

+

如前所述，通常情况下，交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书，但特殊情形下可能致事故责任无法认定。

同时，该条还明确了法院对人社部门作出的事实认定应当结合其提供的相关证据依法进行审查。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”从行政诉讼法规定的举证责任分配来看，在行政诉讼中应当由被告承担举证责任，这与民事诉讼法规定的“谁主张谁举证”存在差异，有利于保障劳动者的合法权益。根据《工伤保险条例》的规定，职工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承担主要责任外，应当认定为工伤。

本案中，人社部门提供的证据不足以证明职工在交通事故中承担主要或全部责任，因此，应当认为人社部门作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足，依法应当承担举证不力的法律后果。

四、最高法院发布指导性案例的比对及适用

+

本案在二审庭审中，被上诉人(原告)的委托代理人当庭提出本案与最高人民法院发布的一件指导性案例具有相似性。据此，法庭引导其出示该指导性案例并当庭进行举证、质证、认证。同时在二审裁判文书中也据此进行相应回应。

梳理最高人民法院的相关文件和表述，从最初的“参考”上级法院发布的案例到最高人民法院发布的案例具有“指导”意义再细化明确为“应当参照”，折射出最高人民法院推进指导性案例从理论场域迈入实践场域，充分发挥指导性案例在统一法律适用、规范自由裁量权等方面功能的制度愿景。在随后的2015年4月，最高人民法院印发《关于案例指导工作的规定实施细则》，进一步对案例指导制度的具体应用进行规定。实施细则第九条规定：“各级人民法院正在审理的案件，在基本案情和法律适用方面，与最高人民法院发布的指导性案例相类似的，应当参照相关指导性案例的裁判要点作出裁判”。同时第十一条规定：“在办理案件过程中，案件承办人员应当查询相关指导性案例。在裁判文书中引述相关指导性案例的，应在裁判理由部分散引述指导性案例的编号和裁判要点。公诉机关、案件当事人及其辩护人、诉讼代理人引述指导性案例作为控(诉)辩理由的，案件承办人应当在裁判理由中回应是否参照了该指导性案例并说明理由”。

审理中的案件是否与指导性案例相类似，如何对案例进行相似性比对，这是案例指导制度进行实践应用的一大难题。众所周知，区别技术是英美法系中判例适用中至关重要的技术。区别技术不是英美法系的专利，而是案例适用过程中的通用技术。中国特色案例指导制度也不例外。

因此，相似性识别技术应当包括以下内容：一是待决案件的事实与“裁判要点”所包括的必要事实具有相似性;二是待决案件所要解决的法律问题与“裁判要点”涉及的法律问题具有相似性。由此，此种相似性识别技术就与我国法官长久以来形成的司法习惯、裁判思维、法律推理等建立起对话与沟通的可能。

对于本案涉及的工伤认定，最高人民法院曾发布第69号指导性案例。该案例虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉问题，但

通过对本案与最高人民法院发布的指导性案例的相似性进行比对，在庭审中和裁判文书中对指导性案例的具体应用进行了有益尝试。

五、上级行政机关不当委托下级行政机关工作人员出庭应诉的问题及建议

+

行政机关负责人出庭应诉成为制约行政审判良序发展的一大难题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”对于“行政机关负责人”的具体范围，最高人民法院《关于适用中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关负责人’，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人”。对于“行政机关相应的工作人员”的范围，最高人民法院《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的‘行政机关相应的工作人员’，包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员”。同时，针对实践中大量存在的对省、市、县(区)政府提起行政诉讼的情况，该条进一步明确规定：“被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构的工作人员，以及被诉行政行为具体承办机关的工作人员，也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。”此外，国务院办公厅发布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》规定，被诉行政机关负责人应当带头履行行政应诉职责，积极出庭应诉。不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

其中，被诉行政行为是人民政府作出的，人民政府所属法制工作机构或者具体承办机关的工作人员，可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

本案中，市人社局负责人委托并非当事人的下级人社局工作人员代为出庭应诉的做法，不符合前述法律及相关规定的要求。为此，二审法院在作出判决的同时向市政府和市人社局分别提出司法建议，建议市政府和市人社局对该问题进行督促和整改，获得市上领导批示反馈和市人社局的整改回复，有力推动了行政应诉工作的规范化、法治化。

综上，工伤认定的具体标准与范围体现了我国在立法层面上的利益博弈与价值观念的演化，并且关系到对职工、用人单位与工伤保险单位之间的具体风险分配。

可使我国工伤范围的界定达到工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准，体现以人为本与构建和谐社会的理念。

人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。

人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，以劳动者未提交证据证明系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了劳动者负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。

郭某是

员工。2014年4月14日，郭某在家吃完午饭后，骑自行车上班途中与相向而来的另一自行车相撞，后郭某到单位上班，期间摔倒在地，被送至医院。医院诊断为：创伤性特重型颅脑损伤；脑疝；创伤性硬膜外血肿；颅骨骨折；矢状窦破裂；脑挫裂伤；吸入性肺炎。兰州市公安局交警支队于2014年4月28日作出道路交通事故证明，认为该事故成因无法查清，事故责任无法认定。

2014年12月3日，郭某家属向兰州市人社局申请工伤认定。2014年12月31日，兰州市人社局作出工伤认定决定，认为郭某事故伤害发生在上班途中，其事故责任公安交警部门无法认定，没有证据证明郭某系非本人主要责任的交通事故，不予认定郭某为工伤。

郭某不服，向甘肃省人社厅申请行政复议。甘肃省人社厅于2015年5月15日维持兰州市人社局作出的决定。郭某不服，向兰州铁路运输中级法院提起诉讼。

兰州铁路运输中级

，本案的争议焦点是郭某是否具有《

》第十四条规定应当认定为工伤的情形。

根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。

该条文从责任划分角度排除了在交通事故中负主要责任的受害人可以享受工伤保险待遇的情形，并未排除在事故责任无法认定情形下受伤害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。

《工伤保险条例》第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”本案中，公司并未提供充分证据证明郭某不是工伤，公安机关交通管理部门并没有认定郭某在交通事故中应负主要责任。

兰州市人社局并未调查收集到不应认定郭某为工伤的有力证据。

综上所述，人社局作出不予认定郭某为工伤的决定，以及人社厅作出维持工伤认定决定的复议决定，主要证据不足。

法院判决撤销了工伤认定决定及复议决定，要求人社局在60日内重新作出职工工伤认定决定。

人社局不服一审判决，认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决。上诉理由要点如下：

一、关于事实的认定

1、该案的主要证据是交警大队的道路交通事故证明，虽然该证明对于事故成因无法查清，事故责任无法认定，但是证实了郭某发生自行车相撞的事实。

根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，在认定“本人主要责任”等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书的结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，因此该道路交通事故证明作为法定机构出具的证据，已具备足够的证明效力，不存在主要证据不足的情况。

2、道路交通事故责任认定的法定机关交警部门都无法判定责任，我局作为社会保险行政部门更加无权也无法查明事故责任，因申请人提供不了责任认定书或责任无法确认时，用人单位又不举证，只能作出不予认定工伤的决定。

二、关于举证责任。

1、发生交通事故后，劳动者未及时报警导致无法查清事故责任，职工本人具有过错，用人单位非事故的亲历者不具有任何举证优势，因此其不利后果应当由职工本人承担。

2、职工在工伤认定程序中也有一定的举证责任，职工应当对《工伤认定条例》第十四条、第十五条、第十八条规定事实承担举证责任，本案来说，申请人需提供上下班途中非本人主要责任的交通事故责任认定书，该举证责任不在用人单位，更不在人社部门。

三、关于法律适用。

一审判决适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，从责任划分的角度认定受伤害职工可以享受工伤保险待遇的情形，郭某受伤的原因是交通事故，交通部门的道路交通事故证明并未排除郭某负主要责任，甚至全部责任的可能，无法认定责任不等于不负主要责任，所以对该条的理解不能做广义的解释。

甘肃省高级人民法院经审理认为，本案争议的焦点是人社部门在道路交通事故责任无法认定情况下，如何适用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定。

根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。根据该条规定，对非本人主要责任的交通事故应当认定为工伤。

根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。”

但是在现实道路交通事故中，也存在道路交通事故成因确实无法查清，责任无法认定的情形，对此，《道路交通事故程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”

本案中，交警部门依据所调查的事故情况，作出了《道路交通事故证明》已经对交通事故作出了结论，

《工伤保险条例》第十九条第一款规定：“社会保险行政部门自受理工伤认定申请后，根据审核需要，可以对事故进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助……。”

《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条规定：“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项本人主要责任……等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书……为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。

前述法律文书或者内容不明确的，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”

根据上述规定，社会保险行政部门在工行认定程序中应当结合申请人和用人单位提供的证据进行调查核实。该条例第十九条第二款规定：“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。”

本案中，公司作为用人单位，认为郭某不属于工伤，其在工伤认定程序中提交给人社局的证据包括劳动关系证明、道路交通事故证明、公司营业执照副本复印件。

上述证据并没有否定郭某与其存在的劳动关系，也未否定郭某以上班为目的、在合理时间、合理路线的上班途中发生交通事故。人社局根据各方提供的证据，未能调查核实出郭某负事故主要责任的前提下，作出不予认定工伤决定缺乏事实依据。

《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”

该条例的立法目的旨在保护劳动者的合法权益，在工伤保险中就是最大可能的保障主观上无恶意的劳动者在生产劳动过程中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利。

作为执行《工伤保险条例》的社会保险行政部门，对于法律法规没有明确规定在交通事故责任无法认定情况下，应当按照法律法规的立法目的，秉持有利于申请人权益保护的原则作出工伤认定。

本案中，上诉人以申请人未提交证据证明郭某系非本人主要责任的交通事故作出不予认定工伤决定，相当于推定了郭某负事故主要责任，其作出不利于受伤害职工的工伤认定决定不符合《工伤保险条例》的立法目的。复议机关在未查清上述问题的情况下，作出维持被诉工伤认定决定的复议决定亦应予撤销。

综上，一审法院判处并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

职工在上下班途中发生的交通事故，目前世界上部分国家已将其纳入工伤保险范围。

早在1996年，原劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》就规定，“

”，应当认定为工伤。

2004年施行的《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，“

”，应当认定为工伤。

新修订的《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，“

”，应当认定为工伤。

对比可以看出，新条例的特点有：

摒弃了过去关于上下班“规定时间”和“必经路线”的限制，而以“合理时间”和“合理路线”取代，规定更加柔性，更加以人为本；

突破了过去仅限机动车事故的限制，将机动车事故与非机动车事故以及职工乘坐城市轨道交通、客运轮渡、火车等交通工具上下班发生的事故都纳入进来，扩大了受惠范围，充分保障了职工权益；

增加了“非本人主要责任”的条件限制，有利于提示和引导职工注意上下班途中的交通安全，减少道德风险，维护公序良俗。

要真正掌握新修订的《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，对其中的几个关键概念，应该作系统全面的理解。

1

按照《人力资源社会保障部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见（二）》规定，这里的“上下班途中”应

。

2

这里的“事故伤害”既可以是职工驾驶或乘坐的车辆发生事故造成的伤害，也可以是职工因其他车辆事故造成的伤害，

。

“

”是指《道路交通安全法》第一百一十九条规定的车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失事件。

“

”是指机动车和非机动车。

“

”是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。

3

这里的“事故认定”，应以公安机关交通管理、交通运输、铁道等部门或有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据。

交通事故责任认定书是关系上下班途中工伤认定成功与否的重要证据。职工上下班途中发生交通事故，一定要及时报警，方便公安机关交通管理部门及早勘查现场，按规定出具道路交通事故责任认定书，以明确事故责任划分，保障自身合法权益。假如事后拖延报警，有可能造成现场改变、证人证据灭失、视频监控覆盖等情况，使有关部门无法查清事实和责任，无法提供第一手证据，从而影响职工工伤权益。

如因劳动者一方的原因(本案例是家属不配合)导致无法认定交通事故责任，则工伤不予认定。

曹迎春、曹璐与康平县人力资源和社会保障局工伤行政确认纠纷案【辽宁省沈阳市中级人民法院，(2016)辽01行终56号】

法院判决

本案的争议焦点是曹海波是否属于《工伤保险条例》第十四条(六)项规定的“在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的…”情况。根据依法采信的证据可以证明目前曹海波在交通事故中的责任无法认定，交警部门为此出具的事故证明中明确记载的是曹海波“无证驾驶、饮酒后驾驶悬挂牌号为辽AZ8894号的普通两轮摩托车，”……“在未告知交警的情况下将尸体火化。我大队得知该情况后即联系家属来我大队说明情况，其家属未提供曹海波生前活动情况和医治死亡及尸体火化相关手续，再联系家属一直不来，致使事故认定无法进行”……“由于当事人曹海波家属私自将尸体火化无法尸检。致使事故认定无法认定”。《工伤保险条例》的立法宗旨虽然是以最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或患职业病后能获得医疗救济、经济补偿和职业康复的权利。但本案中，曹海波系无证、饮酒后驾驶摩托车发生交通事故，在事故发生后又是由于上诉人方的原因，致使交通事故责任无法认定，被上诉人针对本案这种特殊情况，依据交警部门出具的上述证明，以交通事故中的责任无法认定为由作出被诉的不予认定工亡决定，系履行谨慎注意义务的行政行为，其结论并无不当。

02如果劳动者在发生交通事故事后未报警，也不能认定工伤(即便是在救治的紧急情况下，也要记得及时报警)。

邓志武、佛山市南海区人力资源和社会保障局劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)再审审查与审判监督行政案【广东省高级人民法院，(2017)粤行申114号】

法院判决

本案中，各方当事人对于邓志武与原审第三人维尚公司存在劳动关系，邓志武是在下班途中摔倒受伤的事实均无异议，本院予以确认。邓志武主张其受伤属于工伤，但其受伤后并没有报交警处理，未能提供《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定的有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据……邓志武认为原审判决认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，依法再审，因理据不足，本院不予支持。

03

在行政诉讼的过程中，如果可以查明劳动者确实对于交通事故存在主要过错或不属于交通事故的，则可能也不会要求劳动行政部门作出工伤认定的裁判(事故责任认定书不是唯一的依据)。

孙善兰、林刚劳动和社会保障行政管理(劳动、社会保障)争议案【山东省烟台市中级人民法院，(2017)鲁06行终314号】

法院判决

另外，虽然人力资源和社会保障部下发意见函，要求以公安机关交通管理等部门或司法机关出具的相关法律文书为依据认定《工伤保险条例》第十四条第六项的“非本人主要责任”，但该文件系上级行政机关对下级行政机关发出的行政文件，性质上属于行政机关的行政解释，并无立法意义上的法律适用效力。实践中，因为单方事故、肇事车辆逃逸等种种原因致使交警部门无法查清交通事故责任的情况是时常发生的，因此交警部门按照规定只能出具道路交通事故证明，而《工伤保险条例》并未将交通事故责任无法查清作为社会保险行政部门不予认定工伤或者拒绝受理的情形予以规定，根据该条例第十四条第六项的规定，应当推定社会保险行政部门具有认定是否属于“非本人主要责任”的法定职责。本案中，事故发生当日，尚有另外两辆机动车发生驶入河里的交通事故，且三辆机动车的行驶方向和事发路段均一致，另两辆机动车仅有车辆损失而无人员伤亡。综合以上事实和认定，本院认为，对于本案交通事故的发生，林黎黎作为机动车驾驶员存在操作不当和未确保安全驾驶的问题，且当日与涉案车辆相同路段和行驶方向的另两辆肇事机动车亦因操作不当驶入河里，在未造成人员伤亡的情况下，其驾驶员尚且因操作不当被认定为全责，那么被上诉人根据事故现场情况并参照当日当地发生的损害后果较轻的类似事故，推定林黎黎应承担事故全部责任而非“非本人主要责任”，不符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的情形，并作出不予认定工伤的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律正确。

04

在实践中，也有劳动行政部门以无法查明交通事故责任为由而中止工伤的认定(变相否认工伤)，这种情形下，实际上劳动者的工伤也无法认定。而劳动者提起行政诉讼要求恢复工伤认定，则难以获得支持。

邱锐平、邱茜怡再审审查与审判监督案【广东省高级人民法院，(2017)粤行申463号】

法院判决

本院认为，本案中，邱锐平等4人作为陈金霞的近亲属，向高新区劳动和社会保障局申请确认陈金霞因涉案交通事故导致死亡属于工伤。肇庆市公安局交通警察支队第三大队对涉案交通事故出具了《道路交通事故证明》，证明了陈金霞发生交通事故的事实，但无法确认该事故发生的原因，即涉案交通事故的责任仍无法确定。高新区劳动和社会保障局据此作出涉案《工伤认定中止审理通知书》以及《暂不恢复工伤认定审理通知书》并无不当，且该二份通知书仅是工伤认定过程中的程序性行为，不是对陈金霞因涉案交通事故导致的死亡是否属于工伤作出的结论性处理，对申请人的权利义务并不产生实际影响。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”根据上述司法解释及法律的规定，申请人对涉案《工伤认定中止审理通知书》及《暂不恢复工伤认定审理通知书》提起诉讼，请求对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款关于“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。……”的规定，原审裁定对申请人的起诉不予立案并无不当，本院予以支持。申请人以原审裁定认定事实不清，适用法律错误为由向本院申请再审，请求撤销原审裁定，依法再审，因理据不足，本院不予支持。

2017年6月5日下午18时，王某驾驶摩托车下班回家，途中行至某路段时与张某驾驶的轿车并行行驶，后摩托车倒地，王某当场死亡。交警部门做出的交通事故证明记载，事发地点没有监控视频摄像，经询问相关人员和检验鉴定无法做出责任划分，依据现有证据无法查实事故原因。王某所在的公司向当地人社局提交工伤认定申请，

本案应如何处理，有两种不同观点。一种观点认为，劳动者应承担其在交通事故中“非主要责任”的举证责任，否则应承担举证不能的法律后果。第二种观点认为，人社局若不予认定工伤，应查实劳动者在交通事故中承担“主要责任”，否则法院可撤销其决定。

笔者同意第二种观点。理由如下：

劳动者上下班途中遭遇交通事故伤亡能否认定为工伤，《工伤保险条例》规定了时空条件、交通工具类型和责任标准，即在“上下班途中”，遭遇“交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害”，“交通事故中劳动者承担非本人主要责任”，进而确立了交通事故中认定工伤的唯一标准即“非主要责任”。判定是否为本人“主要责任”的依据，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（以下简称规定）要求以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实做出认定的，法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。因此，判定交通事故中劳动者的责任大小时，应坚守多元化路径，在无事故责任认定书时应结合其他证据综合加以审查。

规定虽肯定了交通事故责任认定书的效力，但同时明晰不能唯责任认定书是从，一则允许提供反证推翻责任认定书；二则无责任认定书时，人社局做出的决定应有事实和法律依据。因此，在涉工伤认定行政诉讼中，人社局应出示证据证明其做出不予工伤认定的合法性，最终由法院根据举证责任分配和查实的证据依法裁判。

本案争议的焦点是王某在交通事故中的责任划分，即劳动者王某是否应承担“主要责任”。现用人单位认可王某为其单位员工，且系下班途中遭遇交通事故，孙某已完成了王某所受伤害为工伤的举证责任。人社局作为法定职责部门不予认定工伤，应结合其他证据查实劳动者在交通事故中承担“主要责任”。现其没有查实王某的责任划分，仅依据交通事故证明得出系不当驾驶引发单车事故的依据不足，应承担不利后果。

工伤保险相关法律规范一方面承载着为劳动者提供职业保障，使其避免陷入生活困境的期待；另一方面则寄托着分担企业经营风险，推进社会经济发展的希冀。在此目标引领下，工伤认定的时空范围不断扩大，由传统的“履职关联性”拓展至“上下班途中”中的“合理时间”“合理路线”，并确立了“非主要责任”标准。在未做出责任划分时，从体系解释出发，《工伤保险条例》第十九条第二款明确了工伤认定的举证责任分配——“职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任”。同样，在涉工伤认定的行政诉讼中，人社局应承担不认为是工伤的举证责任。

因此，劳动者上下班途中遭遇道路交通事故，有权机构未做出交通事故责任认定的，人社局应依法判定是否符合工伤认定条件。对不予认定工伤的，应查实劳动者在交通事故中是否承担主要责任，否则，人民法院有权撤销不予认定工伤决定书。