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王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案

(最高人民法院审判委员会讨论通过2016年9月19日发布)

关键词行政诉讼/工伤认定/程序性行政行为/受理

裁判要点

当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

牛成志律师补充：

相关法条

《中华人民共和国行政诉讼法》第12条、第13条

基本案情

原告王明德系王雷兵之父。王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司职工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定〔2013〕第00035号《道路交通事故证明》。

该《道路交通事故证明》载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。

2013年4月10日，第三人四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。

被告以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号(峨眉山市)《工伤认定时限中止通知书》(以下简称《中止通知》)，并向原告和第三人送达。

2013年6月24日，原告通过国内特快专递邮件方式，向被告提交了《恢复工伤认定申请书》，要求被告恢复对王雷兵的工伤认定。因被告未恢复对王雷兵工伤认定程序，原告遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的《中止通知》。

裁判结果

四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出(2013)乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人力资源和社会保障局于2013年4月10日作出的《中止通知》。

一审宣判后，乐山市人力资源和社会保障局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中，乐山市人力资源和社会保障局递交撤回上诉申请书。

乐山市中级人民法院经审查认为，上诉人自愿申请撤回上诉，属其真实意思表示，符合法律规定，遂裁定准许乐山市人力资源和社会保障局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案争议的焦点有两个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为;二是《中止通知》是否应当予以撤销。

一、关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

法院认为，被告作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。

但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。

交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。

对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”

就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。

因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。

而本案被告在第三人申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到原告起诉之日，被告仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。

由此可见，虽然被告作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致原告的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了原告的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且原告也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，被告作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

二、关于《中止通知》应否予以撤销问题

法院认为，《工伤保险条例》第二十条第三款规定，“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。

如前所述，第三人在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》。也就是说，第三人申请工伤认定时，并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。

因此，被告依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出《中止通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。另外，需要指出的是，在人民法院撤销被告作出的《中止通知》判决生效后，被告对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。

全文字数：2517字

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小陈与所在公司发生劳动争议，并申请了仲裁。但在案件审理过程中，该公司与另一公司合并。在这种情况下，是否可以中止仲裁？

可以。

规定，用人单位终止，尚未确定权利义务承继者的，可以中止审理。小陈所在公司与另一公司合并后，市场主体身份灭失，这时应中止审理，等待其权利继承人出现。

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《劳动人事争议仲裁办案规则》第四十七条规定了案件的中止与恢复审理，明确了在仲裁程序开始后，因特殊情况出现导致仲裁程序不能或者不宜进行，需要使仲裁程序暂时停止的情形，以及案件中止审理决定作出的责任主体和应当恢复审理的情形。中止程序的设立对保障当事人合法权益、查清案件事实有着重要作用，且中止期间不计算在审理期限内。明确案件中止审理的审批人，以及应当恢复审理的情形，有利于对仲裁过程的风险把控，提升仲裁活动的效率。

在仲裁过程中，如劳动者一方当事人死亡时，其仲裁权利能力自然终止，但其实体权利并不因此而自然灭失，可由其继承人参加仲裁活动，使得仲裁活动继续下去，而确定该继承人出现的过程会比较复杂，甚至可产生民事纠纷，故确定该继承人会需要一段比较长的时间，因此就需要案件中止审理，等待适格的继承人出现。当然，如果能及时确定继承人，则没有必要对案件中止审理。需注意的是，在确定继承人后，该继承人应当取代死亡劳动者的当事人地位来参加仲裁活动。对于是否属于适格继承人，可通过户口注销证明、户口簿、户籍证明、结婚证等进行判断，也可以通过生效的判决文书进行认定。

此外，劳动者的死亡可分为生理死亡与被宣告死亡，对于被宣告死亡的认定可参见《民法总则》相关规定。

在仲裁过程中，如劳动者一方因先天疾病、意外事故等原因而导致辨识能力不足，不能正常预见自己行为法律后果的，自然不能自主行使仲裁权利，承担仲裁义务，因此就必须依法确定其监护人，由监护人作为法定代理人代为参加仲裁活动。劳动者是否属于丧失民事行为能力人，应当依照《民事诉讼法》和《民法总则》有关规定进行认定。监护人的资格认定也应当依照《民法总则》有关规定执行。可见，当不能直接确定法定代理人时，往往需要较长的时间通过法律程序来确定法定代理人，而在该过程中，案件应当中止审理。

用人单位的终止是指用人单位权利能力的终止。在仲裁过程中，如用人单位因合并、撤销、解散等原因而终止的，在其权利义务承受人没有确定之前，案件应当中止审理。

不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，一般理解为地震、洪水等自然灾害，或者战争等个人无法避免的情况。当事人遭遇到上述情况时，且在较长时间内无法参加仲裁活动，仲裁庭应当中止审理。而判断是否属于不可抗拒事由，除了众所周知的事实，还可以要求当事人出示相关机构出具的证明文件或者业务文件，如保险公司的理赔材料等。

当案件审理需要以其他案件处理结果为依据，而其他案件尚未审结时，则无法得到该作为本案处理依据的其他案件的结果，在这种情况下，应等待其他案件处理结束得到结果，因此应中止本案审理。此处的其他案件可以是劳动人事争议案件，例如当事人后提起的主张加班工资的案件需要等到此前提起的确认劳动关系的案件的审理结果；其他案件也可以是普通民事案件，例如用人单位又处于法人分立的诉讼中，此时应等待该法人分立案件的诉讼结果；其他案件也可能是其他类型的案件。此处需要注意的是再审案件的处理，不影响原判决的执行。

工伤案件的审理，需要工伤认定、伤残等级鉴定等基础信息来最终确定劳动者的工伤待遇，而工伤认定、伤残等级鉴定作为一个行政认定、科学鉴定过程，往往需要一段比较长的时间，而由于上述原因导致仲裁庭未能在审理期限内作出裁决的，不属于逾期未作出裁决的情形，仲裁庭应当中止审理，等待相关结果的出现。实践中，作为被申请人的用人单位可能会以“不服工伤认定结论，正在行政复议（诉讼）”为由，要求仲裁庭中止审理。因行政行为具有效力先定性，作出即具有法律效力，行政复议、诉讼期间不停止执行原行政行为。此时，如被申请人无法举证证明存在法定停止执行该具体行政行为的情形的，仲裁庭仍应当对该案继续审理。在仲裁活动中，当遇到专门性问题时，需将相关问题交由专业机构进行勘验或者鉴定，即启动勘验或者鉴定程序，此过程不计算在审理期限内，仲裁庭应当中止审理。

随着社会活动日趋复杂，案件中止审理情形亦无法穷尽，故在此设立了一个兜底条款，即当出现使案件的审理程序不能继续进行下去的情形时，仲裁庭可作出案件中止审理的决定。

在中止审理的原因消失后，应当及时恢复案件的审理。自仲裁程序恢复之日，中止审理的决定自行失效，仲裁活动与案件中止审理前的仲裁活动相衔接，而案件中止审理前的仲裁行为所产生的后果，由新出现的仲裁活动参加人承担。

法条链接

《民事诉讼法》第一百五十条、第一百八十七条至第一百九十条，《民法总则》第二十三条、第二十四条、第二十六条至第三十九条、第四十六条至第四十九条、第六十八条，《行政复议法》第二十一条，《行政诉讼法》第五十六条。

文|

编辑|孙佳慧

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。相同问题我庭2010年3月17日在给山东省高级人民法院的《关于超过法定退休年龄的进城务工农民因公伤亡的，应否适用＜工伤保险条例＞请示的答复》([2010]行他字第10号)中已经明确。即，

此复。

原告杨通诉被告南京市人力资源和社会保障局终止工伤行政确认一案，南京市玄武区人民法院于2011年12月10日向南京中院请示。南京中院于2012年3月7日以(2012)宁行他字第1号《关于杨通诉南京市人力资源和社会保障局工伤认定终止一案的请示》向我院书面请示。我院受理后，经审判委员会研究，对超过法定退休年龄的人员因工作遭受事故伤害能否认定工伤存在不同意见。因本案法律适用问题影响面较大，对于今后的案件审理具有指导意义，为保证法律适用的统一，特向贵院请示。

一、当事人的基本情况

原告：杨通

被告：南京市人力资源和社会保障局

第三人：南京鸿镀物业管理有限公司

南京市人力资源和社会保障局(以下简称南京市人社局)于2011年5月5日作出《工伤认定终止通知书》，认为原告父亲杨从得在工作中突发疾病经医院抢救无效死亡时，已达到法定退休年龄，依据原江苏省劳动和社会保障厅《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》(苏劳社医[2005]6号)第七条“离、退休仍在工作的人员，不属于《条例》调整的范围”以及《江苏省实施＜工伤保险条例＞办法》第十六条“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定”的规定，决定对杨从得的工伤认定申请终止审理。

三、案件基本事实

玄武法院经审理查明：

原告杨通之父杨从得系农民，1947年出生(无养老保险)。2010年7月，第三人南京鸿镀物业公司招用杨从得(未签订书面用工合同)派往华润苏果超市从事保洁岗位工作。2011年2月17日上午，杨从得在从事保洁工作时突发疾病，经医院抢救无效于当日死亡。2011年4月27日，原告向被告递交了工伤认定申请。被告受理后，于2011年5月5日作出《工伤认定终止通知书》，以杨从得在工作中突发疾病经医院抢救无效死亡时，已达到法定退休年龄为由，依据原江苏省劳动和社会保障厅《关于实施＜工伤保险条例＞若干问题的处理意见》(苏劳社医[2005]6号)第七条“离、退休仍在工作的人员，不属于《条例》调整的范围”以及《江苏省实施＜工伤保险条例)办法》第十六条“劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，对不符合受理条件的，应当终止工伤认定”的规定，决定对杨从得的工伤认定申请终止审理。

四、南京市中级人民法院请示的主要问题

南京中院请示的问题是：超过法定退休年龄的人员在工作期间突发疾病死亡能否适用《工伤保险条例》认定工伤。

南京中院审判委员会研究后形成了两种意见：

(一)倾向性意见认为原告提出的工伤认定申请符合受理条件，本案应适用《工伤保险条例》进行工伤认定

1．最高法院行政庭有对该类情况应当认定工伤的明确批复。

2．该职工与用人单位之间存在劳动关系。法释[2010]12号最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第七条规定：“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。”

(二)少数意见认为原告提出的工伤认定申请不符合受理条件，本案不应适用《工伤保险条例》进行工伤认定

理由有三点：

1．原省人社厅的规范性文件明确规定对此类情况不应进行工伤认定。

3．此类情况涉及面太广，且认定工伤将会加重企业负担。

五、我院请示的问题及审判委员会意见

我院请示的问题是：超过法定退休年龄的人员在工作期间突发疾病死亡能否适用《工伤保险条例》认定工伤。

审委会少数意见认为：原告提出的工伤认定申请不符合受理条件，本案不应进行工伤认定。理由如下：

1．因为当事人与用工单位没有书面劳务合同工；

2．超过法定年龄的农民工没有缴纳工伤保险。如果对超过法定退休年龄的人员认定工伤，则突破了法律的界限，应当通过民事赔偿的途径救济。

特此请示，望复。

END

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