2020年8月16日，张某因在某公司承包的某地块安装空调时受伤，向人社部门申请工伤认定。因张某提供了他与该公司存在劳动关系的证明，人社局于同日受理，并向该公司邮寄了工伤举证通知书。

2020年8月27日，该公司提交了承包合同和情况说明。承包合同表明该公司承包的该地块业务只包括室内装修及保养工程，不包含空调的安装与调试；在情况说明中，该公司表示没有录用过张某。

人社局根据该公司的证据以及对该公司的调查，以劳动关系存在争议且无法确认为由中止了工伤认定，告知张某可以就劳动关系确认申请仲裁，待作出结论后再恢复工伤认定。张某不服，向法院起诉，要求撤销工伤认定中止通知书。

中止工伤认定的行为是否可诉？人社部门在劳动关系发生争议时是否具有确认劳动关系的职权？人社部门是否有权以劳动关系存在争议为由中止工伤认定程序？

在法院判决前，张某撤诉。

，笔者认为，中止工伤认定并非可诉的行政行为。

最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，人社局作出工伤认定中止通知书，属于程序性行政行为，对相对人的权利义务没有实质影响，不具有可诉性。

同时，《工伤保险条例》第五十五条规定了可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼的五种情形，即申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定申请不予受理的决定不服的，申请工伤认定的职工或者其近亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的，用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的，签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的，工伤职工或者其近亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。这五种情形中，并不包括“对中止工伤认定行为不服的”。

，有观点认为，最高人民法院行政审判庭《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》规定，人社部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，即使用人单位对劳动关系存在异议，人社部门也应当对劳动关系予以确认。

笔者认为，不能机械理解最高院的《答复》。《答复》确认人社部门具有认定劳动关系的职权，是为了提高行政效率和保护劳动者权益，但不能得出劳动关系存在争议时，仍然应当由人社部门确认劳动关系的结论。

《劳动法》《社会保险法》《工伤保险条例》均没有明确授权人社部门在劳动关系存在争议时认定劳动关系的职权。《劳动争议调解仲裁法》明确授权劳动人事争议仲裁委员会和人民法院审理劳动关系争议。因此，在工伤认定过程中因确认劳动关系发生的争议，应当适用《劳动争议调解仲裁法》，通过司法途径处理。

，有观点认为，如果当事人不主动就劳动关系争议申请仲裁，则人社部门不能自行中止工伤认定，只能作出劳动关系存在或者不存在的认定结果，并根据认定结果作出是否工伤的决定。

笔者认为，根据《工伤保险条例》相关规定，人社局有权中止工伤认定。

《工伤保险条例》第二十条第三款规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

人社部《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》第五条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。这一条款是对《工伤保险条例》第二十条第三款的细化，并不违反上位法。

2021年5月公益普法活动《2021年第一季度仲裁典型案例分享研讨会》5月20日

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劳动者可以就人社局作出的《工伤认定时限中止通知书》提起行政诉讼吗？

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王某系王小某之父。王小某是公司职工。2013年3月18日，王小某因交通事故死亡。由于王某驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，市公安局交警大队作出《道路交通事故证明》。载明：2013年3月18日，王小某驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3KM处驶入道路右侧与隔离带边缘相擦挂，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王小某当场死亡的交通事故。

2013年4月10日公司就其职工王小某因交通事故死亡，向市人社局申请工伤认定，并同时提交了市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。人社局以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》），并向王某和公司送达。

2013年6月24日，王某通过国内特快专递邮件方式，向市人社局提交了《恢复工伤认定申请书》，要求市人社局恢复对王小某的工伤认定。因市人社局未恢复对王小某工伤认定程序，王某遂于同年7月30日向法院提起行政诉讼，请求判决撤销市人社局作出的《中止通知》。

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本案争议的焦点有两个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为；二是《中止通知》是否应当予以撤销。

法院认为，市人社局作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”就本案而言，公安局交警大队就王小某因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，只能依法作出《道路交通事故证明》，而无法作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。而本案市人社局在公司申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到王某起诉之日，市人社局仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王小某死亡是否属于工伤的认定程序。由此可见，虽然市人社局作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致王某的合法权益长期，乃至永久得不到依法救济，直接影响了王某的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且王某也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，市人社局作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

法院认为，《工伤保险条例》第二十条第三款规定，“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。如前所述，公司在向市人社局就王小某死亡申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》。也就是说，公司申请工伤认定时，并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此，市人社局依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出《中止通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。另外，需要指出的是，在人民法院撤销市人社局作出的《中止通知》判决生效后，市人社局对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。

一审宣判后，市人社局提起了上诉。中级人民法院二审审理过程中，人社局递交撤回上诉申请书，遂裁定准许人社局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。

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当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益，对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案例中市人社局在公司申请认定工伤时已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到王某起诉之日，市人社局仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王小某死亡是否属于工伤的认定程序。该行为将导致王某的合法权益得不到依法救济，直接影响了王某的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且王某也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。法院认定该行政行为为受案范围，并且判决撤销该行政行为。

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《中华人民共和国行政诉讼法》

第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；

（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；

（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；

（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；

（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；

（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；

（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；

（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；

（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

第十三条人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：

（一）国防、外交等国家行为；

（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；

（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；

（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

《工伤保险条例》

第二十条第三款作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。

审核|张蕾

编辑|制作|王琳琳

引言

近年来，辽宁省大连市金普新区工伤待遇类仲裁案件中止审理的数量不断增多，导致案件审理时间过长，劳动者权益无法得到及时有效保障。2017年初，大连市金普新区仲裁院本着快审快结的原则，大胆尝试对于此类案件不中止审理，案件审理效能显著提升，得到了劳动者的广泛好评。

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一方面，数据显示，2012年至2016年，金普新区劳动人事争议仲裁院审理的工伤待遇案件中因工伤认定提起行政复议、诉讼致使案件中止审理51件，最终结果全部为维持工伤认定结论。由此可见，工伤待遇案件中止审理后，真正撤销“工伤认定决定”的案件数为零。

另一方面，某些用人单位利用工伤待遇救济程序，进行不必要的复议、诉讼，人为拖长待遇给付时间，对一些劳动者而言，为尽快获得工伤待遇，只好大幅降低待遇数额与用人单位和解。

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为解决上述问题，金普新区仲裁院在综合分析此类案件产生原因、不利影响、法律依据等多方面因素后，自2017年1月起，对于因工伤认定提起行政复议、诉讼的工伤待遇案件不再中止审理。其法律依据是：

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工伤认定属于行政机关作出的具体行政行为，行政复议、诉讼期间具体行政行为不停止执行。

“行政复议期间具体行政行为不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。”

“诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。”

根据上述法条，行政复议、诉讼期间，《工伤认定书》仍具备法律效力。其强制力和执行力表现为，在违法或不当的具体行政行为被撤销或变更以前，并不因行政相对人申请行政复议、诉讼而影响其执行。

如果确实存在上述法律条款中提到的可停止执行情形，用人单位可凭借复议机关或法院出具的停止执行裁定，到仲裁机构申请中止审理，仲裁机构也应据此作出中止案件审理决定。

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正确理解《劳动人事争议仲裁办案规则》中关于案件中止审理的规定。

，案件处理需要等待工伤认定、伤残等级鉴定以及其他鉴定结论的，经仲裁委员会主任或者其委托的仲裁院负责人批准，可以中止案件审理，并书面通知当事人。

该条款看似需待行政复议、诉讼结果后才能审理工伤待遇案件，

，例如人社部门尚未认定工伤等，属于中止审理情形。而结合上文中《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，行政复议、诉讼期间不影响劳动者已被认定为工伤的有效性。工伤认定后，审理和裁决已经有了明确的依据，故不应以审理无依据为由中止审理。如果行政复议、诉讼撤销了原工伤认定结果，用人单位可通过起诉要求不予支付或返还已支付的待遇而获得救济。

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其他法律法规也对不中止审理提供了部分依据。

：“社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的，行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用。”这也为

该项举措实施以来，有效提升仲裁院工伤案件审理效能，保障了工伤职工的合法权益，降低了劳动者的维权成本，节省了司法资源。

文|程琳